政府和社会资本合作（PPP）模式在中国发展快、势头猛，有人为之欣喜，也有人为之担忧。

“我们在看到PPP改革取得成效的同时，也要清醒认识到改革已进入深水区。”财政部副部长史耀斌在“2016第二届中国PPP融资论坛”上给这项意义深远的改革进行了阶段性的概括。

史耀斌说，PPP改革目前仍面临着观念转变不到位、政策衔接不配套、机构能力不足、信息公开透明要加强、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范等挑战和客观现状。

显然，从财政部高层来看，其对PPP目前的发展和下一步的改革方向有着清晰的认识和思路。

财政部金融司司长孙晓霞更是明确指出了目前PPP推进过程中遇到的难点。

这些难点包括：项目规范实施难、健全配套政策难、社会资本退出难以及人才队伍建设难。

难点很多，怎么破？

项目规范实施难

——加强线上监管，强化示范项目督导，建立外部绩效考核体系等

最近一段时间，一些地方为尽快上项目，通过虚假的政府购买服务形式，进行基础设施融资，或者通过固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式，借PPP之名，行变相融资之实。这种现象既会影响PPP规范推广，也可能加大地方政府债务风险。

借本次论坛之机，财政部再一次对“明股实债”等变相融资方式明确说“不”。

“规范与发展相辅相成、缺一不可。下一阶段，我们要将规范与发展一同谋划，推动PPP事业在‘阳关大道’上不断前进。”孙晓霞明确表示。

此前，财政部部长楼继伟也明确要求，推广运用PPP，绝不能再走“先发展再治理、先发展再规范”的老路；财政部副部长史耀斌要求“不忘初心”，在将PPP蛋糕做大的同时，不要忘记“做优”的根本。

为解决项目规范实施之中的诸多难点，财政部提出多了多项措施。

这些措施包括，用好全国PPP综合信息平台，为合作各方提供大数据服务；提高项目全生命周期线上监管能力，防范政府变相举债和过度承诺行为；强化示范项目规范性督导；加大项目信息披露力度；拓宽公众监督渠道和手段；设立国家咨询服务机构库和专家库；建立外部绩效跟踪考核体系等。

此外，财政部相关负责人也表示，将会同有关部门，在土地、价格、融资等方面，量身打造适应PPP需要的配套政策。同时，也要研究加大以奖代补的支持力度，推动中国PPP基金加快投资，为更多的规范PPP项目提供支持。

在项目管理方面，财政部相关负责人表示，在发挥前两批“中央财政示范项目”在“打样板、树标杆”方面引领作用的同时，将尽快推出第三批PPP示范项目，着力发挥示范带动作用。此外，为了推动PPP规范健康发展，还将坚决制止通过回购协议、保底承诺等方式变相融资。

湖南省财政厅厅长郑建新在发言中介绍，湖南省将PPP项目与地方债务进行统筹考虑，通过编制地方政府债务预算的方式做到对债务心中有数，对风险严格把控，取得了良好效果。

同时，他还提议各市县以上政府尽快编制地方政府债务预算。对于没有纳入债务预算的政府购买服务、政府付费类项目一律不进行推广。

健全配套政策难

——配合做好PPP立法，加快出台PPP财政管理办法和信息披露制度等

PPP立法作为打消各方疑虑、保障各方权益的关键举措一直都备受各界关注。

在本次论坛上，财政部相关负责人坦言，从地方政府、社会资本、金融机构各方反映的情况看，PPP项目的顺利实施，与配套政策是否健全密切相关。目前，土地、价格、融资等方面的配套政策，亟须进一步完善。然而，这些政策涉及面广、协调难度大，短期内出台存在一定难度。

业内人士指出，目前，国际上已有较为成熟的PPP立法经验，国内推广PPP的实践，也为立法提供了现实素材。国务院常务会议已经明确要求，要加快推进PPP领域立法进程，以更好的法治环境，激发社会投资活力。

记者了解到，为了解决健全配套政策之“难”，自2013年以来，财政部在立足国情和借鉴国际经验的基础上加强顶层制度设计，已经初步建立了“法律+政策+指引合同标准”三位一体的制度体系。

在这次论坛上，财政部也表示会积极配合国务院法制办做好PPP立法工作，强化顶层制度规则的统领作用，商相关部门妥善解决土地、税收、融资、价格等瓶颈问题，加快出台PPP财政管理办法和信息披露制度，营造良好的营商环境，构建一个全国统一规范、透明高效的PPP大市场。

社会资本退出难

——密切关注该领域规范化、制度化安排

有关社会资本的退出问题虽然一直未有官方表态，但相关问题已经引起了各界的密切关注。

“在与社会资本的谈判过程中，一些地方政府侧重准入保障，对社会资本的市场化退出，缺乏规范化、制度化的安排，导致社会资本退出具有较大的不确定性。与国际相比，资产证券化产品在PPP项目上的运用也不够，社会资本难以运用金融创新工具实现退出，影响了企业和金融机构参与PPP项目的积极性。”孙晓霞在发言中专门讲到了对该问题的关注。

上海联合产权交易所总裁钱琎在接受本报记者采访时表示，他们已经在半年前就对社会资本市场化退出的问题进行了研究，并已有了初步的构想和安排。

钱琎表示，设计出一套完善的社会资本市场化退出机制，对于更好吸引不同类型的社会投资者进入PPP领域非常重要。

他预计，未来通过产权交易所进行交易的PPP相关资产项目将具有相当可观的市场容量。由此，他建议，国家应该及早将PPP项目相关的退出机制进行科学设计并完善相关的法律法规，这无疑也是给社会资本进入PPP领域吃了一颗“定心丸”。

人才队伍建设难

——真正熟悉政策和业务的人员亟待培养

记者从本次论坛上了解到，PPP在推进过程中也遭遇了人才短缺的尴尬。

一些地方政府和项目实施机构缺乏真正熟悉政策和业务的人员，缺乏PPP项目运作经验，操作能力相对不足，在项目谈判的过程中，甚至难以与社会资本对话。PPP项目开展绩效考核，需要对项目产出和成本“精打细算”，但目前缺少既熟悉行业标准和成本核算，又具备管理能力的复合型人才。

可见，人才队伍和能力建设是PPP发展的瓶颈问题。

北京市工程咨询公司PPP咨询事业部副主任田丽凤建议，地方政府和项目实施机构应提高治理能力、掌握PPP项目推进流程和各阶段工作要点、建立健全PPP项目监控管理工作体系和第三方机构的准入评价和退出机制等；第三方机构应提升自身咨询责任意识和历史使命感，切实提升综合专业能力，仅掌握部分领域的专业技能仍难以胜任咨询责任，应重点打造能够综合运用投融资、公司治理、技术、财务、法务、项目管理、招商、基本建设程序等全方位知识技能的复合型团队；社会投资者应提升自身在管理效率挖潜、经营创新等方面的能力，从而实现PPP项目真正的物有所值、合作共赢。

来源： 中国财经报