一、项目概况

博山姚家峪生态养老中心项目地处博山城区西南，采用BOT形式运作，合作期限30年。项目总投资19.25亿元，占地29公顷，总建筑面积61万平方米，主要建设内容包括社会福利养老中心、养老公寓、配套建设综合服务中心、医疗中心、商业中心、文体休闲中心等，项目以生态养生养老为基础，医疗、保健、康复为保障，建设养老与生态、文化、有机农业、旅游、互联网+等有机结合的养老社区。项目分三期建设，建设周期5年，2015年10月开工建设，计划2020年4月全部竣工。项目全部建成后，可容纳10000人养生养老。目前，项目进展顺利，已完成投资3亿元，各项工作正在有序进行。

二、项目识别

（一）项目发起与筛选

人口老龄化和养老问题是困扰各级政府的社会问题，截至2015年年底，淄博市60周岁及以上老年人93.2万人，占全市总人数的19.56%，博山区老龄化比例更是高达24%，已步入“老龄社会”，人口老龄化率远远高于全国15%的平均水平。按照当前每年3.7%的递增速度，预计到2020年，淄博市老年人将达到101.4万，占全市人口总数的22.5%。60后群体步入老年后，因为他们的子女大多是独生子女，届时将会出现“422”的家庭结构，即独生子女上养四老，下管两小，负担格外重，传统的居家养老将不能满足现实需要。目前，淄博市养老产业发展水平与人民日益增长的高品质养老需求不相匹配，大部分处于基本供养阶段，养老产品形式单一、服务低端，已远远不能满足老有所依、老有所养、老有所乐的新需求。

博山区委、区政府从改善民生出发，多年前便开始研究养老问题，并做了大量的探索性工作。但局限于财力和产业的特殊性，在传统模式下，目前和未来的很长时间里，地方政府无法单独支撑一个社会化的养老服务体系。2014年以来相继发布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，为发展壮大养老产业开辟了新的路径。

发展生态养老项目，博山具有得天独厚的优势：

1.区域文化优势分析

淄博市是齐文化的发祥地、中国历史文化名城、全国文明城市。春秋战国时期，博山地处齐国、鲁国交界处，孟姜女哭长城的传说就起源于此，并被国务院命名为非物质文化遗产。博山古称“颜神镇”，是著名的华夏孝乡，孝妇颜文姜的故事源远流长，颜文姜祠是全国重点文物保护单位，是仅存的3座唐代木质建筑物之一。博山是鲁菜的重要发源地，民间流传“吃了博山饭，围着天下转”的谚语。博山是中国琉璃的发源地之一，享有“世界琉璃在中国，中国琉璃在博山”的美誉。综上所述，可以说博山的文化底蕴非常深厚，孝文化、陶琉文化、饮食文化、民俗文化交相辉映，特别是博山的孝文化对博山人潜移默化的教育引领意义深远，随着家庭收入的不断提高，让老人过上愉快幸福的晚年生活成了儿女的最大心愿。养乐结合的高品质养老，在博山人的思想意识上接受程度非常高。

2.生态环境优势分析

博山是国家级风景名胜区，森林覆盖率58.1%，素有“千里鲁中一明珠”之称。景区面积73平方公里，由两个国家森林公园、两条溶洞等8大景区、200余处景点组成，景区内山水林泉洞景色多姿多彩。养老项目所处的姚家峪生态旅游度假区是国家3A级旅游景区，地处北纬36°的北温带，平均海拔480米，森林覆盖率达97%，拥有中国北方罕见的超大规模山地森林湖泊生态地貌。优美的自然风光、优质的生态环境提供了开展高品质养老服务的最佳条件。

3.交通区位优势分析

博山区是鲁中地区重要的交通枢纽，国道、省道、高速公路干线完善，国道205、省道327、博沂路纵横交织。姚家峪生态旅游度假区距离博山城区和高速路口仅10分钟车程，距离淄博市区（含高铁站）、莱芜市区均35分钟车程，距离省会济南市区1小时车程，项目选址具备“离尘不离城”的区位优势。项目立足淄博、辐射周边济南、青岛、滨州、东营、莱芜等地。

博山区委、区政府从改善民生供给侧改革的高度，组织发改、规划、国土、住建、环保、财政、民政等相关部门进行了充分论证，认为抓住国家力推PPP模式的机遇，充分发挥姚家峪的生态优势、文化优势、区位优势，建设生态养老中心，利在当今，惠泽后代，是发展养生养老的最佳选择。博山区委、区政府决定授权区民政局发起博山姚家峪生态养老中心项目。

（二）物有所值评价

2015年5月，区财政局会同区民政局组织财务、资产评估、金融、法律、工程等方面专家，对博山姚家峪生态养老中心项目进行了物有所值评价工作。参评人员本着客观公正的审核原则，严格遵循相关法律法规及国务院、财政部有关文件精神，对项目可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案等资料进行了认真审核，对项目进行定性、定量分析，以定性评价为主，主要从采用PPP模式与传统模式相比是否增加供给、优化风险分配、提高运营效率等方面进行定性评价。

参评专家认为该项目采用PPP模式，一是可以减轻财政压力，吸引社会资本和金融资本，加快地区养老事业发展，有效控制地方债务规模；二是通过引进具有先进建设及运营管理经验的社会资本方合作达到节约项目成本，提高项目运营效率的目的；三是与传统模式相比，有效化解了政府的风险，将项目的风险在政府和社会资本间合理的分配。参评专家一致同意博山姚家峪生态养老中心项目通过物有所值评价。

（三）财政承受能力论证

2015年5月，区财政局会同区民政局组织财政、财务、金融、法律等方面的专家，对博山姚家峪生态养老中心项目进行了财政承受能力论证工作。在论证工作中，参评人员对项目申报初步实施方案及项目可行性方案报告等进行认真审核，从项目盈利能力、投资回报、清偿能力等方面进行分析，科学识别政府支出责任，该项目属于使用者付费项目，区政府在项目建设期承担8508万元的股权出资，且分三年出资到位，平均每年出资2836万元，只占当地2015-2017年度一般公共预算支出的1%左右；区政府在项目运营期给予项目公司床位补贴1000元/床，共计1000万元，占一般公共预算支出0.42%；综合全区其他PPP项目的支出责任，符合“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不超过10%”的要求。参评专家一致认为该项目通过财政承受能力论证。

三、项目准备

（一）组建管理架构

博山区为确保姚家峪生态养老中心项目运转协调、办事高效，建立了分管区领导牵头负责的专门协调机制，负责项目的评审、组织协调和检查督导等工作。专门组建了融资工作组、建设工作组、运营工作组3个工作小组，具体负责项目的融资、建设、运营等协调工作。区政府授权区民政局作为本项目的实施机构，具体负责项目的准备、采购、监管和移交等工作。

（二）编制实施方案

根据项目可行性研究报告、初步实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告，区民政局在区财政局的帮助、指导下主要从项目概况、风险分配、运作形式、交易结构、合作体系、监管框架、采购方式等方面组织编制了项目实施方案。实施方案确定社会资本方承担商业风险，政府承担法律、政策和最低需求风险，政府和社会资本方合力共担不可抗力风险。基于养老项目的特殊性和投资规模大、收益低、回收期长的特点，项目选择了建设—运营—移交（BOT）形式运作，合作期限30年。由政府和社会资本方合资成立项目公司，项目采购实行资格预审，采取竞争性磋商方式采购。

（三）实施方案审核

2015年5月25日，经区政府常务会议研究，同意博山区姚家峪生态养老中心运用PPP模式进行建设，区政府要求各部门创新发展思维，把改革发展的新举措贯彻落实到具体的项目上，落实到招商引资上。抢抓历史机遇，适应发展新常态。要求各部门通力合作，抓紧完善PPP项目的相关手续，提高办事效率，力争尽快合作达效，推动我区养老事业持续健康发展。

四、项目采购

（一）资格预审

博山区按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》实行了资格预审程序。2015年5月27日，区民政局委托山东招标股份有限公司在淄博市政府采购网、山东省政府采购网发布了资格预审公告。由于项目前期策划方案成熟，宣传到位，社会资本方参与踊跃，共有12家社会资本方参与资格预审。经过专家的认真评审其中3家企业通过资格预审。

（二）采购文件编制

为保证采购质量，区民政局、财政局、招标代理机构、相关政府采购评审专家，经过反复研究、推敲项目的可行性研究报告、项目实施方案等前期资料，经过多轮协商确定了评审方法、评审标准、项目合同草案、履约保证、谈判中可实质性变动内容等关键要素，充分表达采购人的采购意愿，为选择有实力的社会资本方奠定了基础。2015年6月19日，山东招标股份有限公司在淄博市政府采购网、山东省政府采购网发布了项目竞争性磋商公告。

（三）响应文件评审

2015年6月29日，通过资格预审的三家单位递交了响应文件，来自财政、民政、财务、法律、工程等各领域的7名专家组成评审小组与社会资本方进行了多轮谈判，确定了最终采购需求方案，并通知了参与谈判的社会资本方，评审小组根据各社会资本方最终的响应文件进行了综合评分，确定淄博泰和房地产开发有限责任公司联合体为博山区姚家峪生态养老中心的预中标成交社会资本方。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，经公示无异议后，山东招标股份有限公司在淄博市政府采购网、山东省政府采购网发布了项目竞争性磋商成交公告。

（四）谈判与合同签署

2015年7月，本着平等、契约、诚信、共赢的原则，博山区人民政府与淄博泰和房地产开发有限责任公司联合体签订《政府和社会资本合作协议》。双方约定了公平的风险分担和灵活的调价机制，当项目公司收益低于约定收益率时，公司应及时调整运营策略，用市场的手段实现自我调节，自行承担商业风险，政府可以在调价机制上给予一定的支持。当项目公司收益率高出约定的收益率时，政府方可以通过调低收费标准、超收部分高比例分红等方式调节，使项目盈利而不暴利，增强项目的抗风险能力。

五、项目执行

（一）项目公司成立

2015年7月，SPV公司山东凯富瑞生态颐养有限公司注册成立，负责养老项目具体的融资、建设、运营，经营范围是老年人养护服务，养老产业，养老设施开发、建设等。凯福瑞源自英语“carefree”，旨在打造无忧无虑、逍遥自在的养老生活。项目公司一期注册资本3000万元，公司由四大股东投资组成，分别是淄博泰和房地产开发有限责任公司出资1380万元持股比例46%，淄博市博山区公有资产经营公司出资600万元持股比例20%，上海道联投资有限公司出资870万元持股比例29%，中国建筑第二工程局有限公司出资150万元持股比例5%。根据项目需要，四方将同比例增资，直至增资到4.25亿元。

（二）融资管理

项目公司积极申报国家专项建设基金，得到了国家发改委、国家开发银行的大力支持，吸收国开发展基金有限公司作为新股东，随着2.695亿元资本金到位，有效地缓解了项目资本金筹资压力，确保了项目如期开工建设，并将发挥杠杆作用，实现资金拉动效应。下一步，博山区政府将积极协调、帮助项目公司与国家开发银行等金融机构对接，制定科学的融资规划、融资方案，确保项目融资到位，加快项目建设步伐。

（三）运营理念及远景规划

1.深入调研，把握市场脉搏

项目公司聘请世联颐高、五道中国等策划调研机构对淄博市进行市场调研，通过上万份的调研材料得出结论，淄博市老龄人口中收入高、文凭高、职称高的“三高”老人达到17.9万人，他们拥有的储蓄存款达到600亿元；年消费能力近200亿元，且在沿海等地房地产投资约300亿元。他们的养老观念已经发生深刻变化，普遍接受候鸟式养老、度假式养老、品质型养生养老的新型高端养老形式。因此，在博山姚家峪生态旅游度假区，打造多层次养生养老社区是抢抓市场机遇的当务之急。

2.产业聚合，打通运作脉络

项目公司积极引进同济大学设计团队、世联行策划团队、淄博市市级机关医院医疗运营团队、中建八局管理团队等专业团队加盟，在全国范围发掘、引进专业人才，聘请台湾长庚养生村经理、台湾发展研究院老年事业部主任担任项目运营主管,精心策划姚家峪养老中心项目。项目采用区域整体开发模式，园区建设以生态、文化、养生养老为基础，医疗、保健、康复为保障，着力打造康体医疗、生活支持、文化教育、安全保障四大运营服务体系。一是在项目规划区内建设一个“峨峨兮若泰山，洋洋兮若江河”的高山流水景观，使养老与生态环境结合；二是通过设立孔子学院、老年大学等文化平台，让老人通过国学文化、琴棋书画、打拳练剑等文体活动修身养性，加深情感交流，建立一种充实、愉快的养老生活方式，实现养老与人文的结合；三是配套建设和尚房红色文化村、岭西文创工坊、桃花泉有机农场、樵岭前旅游小镇等42平方公里的健康产业园，老人可以进行短途的山水游、民俗游、开心农场体验游、采摘游，实现养老和观光农业、旅游业的融合发展；四是通过设立马公祠医护中心、淋漓湖康养中心、温泉理疗中心、健身中心，通过疾病治疗、慢病康复、保健疗养等方式，增强对老人身体健康的保障；五是搭建“智慧养老云服务管理平台”，借助互联网和各类终端向老人及家属提供涉及安全看护、健康管理、远程医疗、生活照料、休闲娱乐、亲情关爱等智慧养老服务，将互联网+和养老有机结合起来。

项目注重人与环境的和谐共生，人与人的情感交流，把生态环境优势与人的修身养性、康体安乐结合起来，让老年人老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐，获得尊重感、安全感、舒适感、充实感、价值感、归属感，将项目真正打造成“健康养老价值实现、养生保健持续照护、修身养性精神文化、休闲旅游活力养老”四位一体的“幸福爱晚工程”。进一步丰富项目公司利润增长点，促进项目加快发展。

3.成果共享、带动大众就业

养老中心建成后，可容纳10000人养老，从护理、医疗、健康管理到文体活动、餐饮服务、日常起居，需要配备专业的管理和服务团队。按照老人自理1：

10、半失能1：5、失能1:3配备护工至少应配备1500人，医疗团队100人，物业管理100人，后勤服务100人，文体活动200人，民族风情小镇、乡村体验、休闲采摘等可带动2000人从业就业，项目可实现直接就业4000人，另外老人的衣、食、住、行可带动间接就业人群，形成倍增效应，该项目的建成实施，保守估计可实现约5000人的持续就业，2000户农民的脱贫致富，将促进全区的就业、扶贫工作，对博山区经济社会发展产生积极而深远的影响。

六、经验总结

（一）国家政策是机遇

PPP模式改变了以往的政府项目投融资模式，在地方政府财政收入增速放缓、融资平台规范转型、基础设施建设资金缺口大的形势下，PPP模式解决了政府当期一次性投入过大的问题，促进和实现了公共服务的有效供给。社会资本发挥了其在资源整合和经营管理方面的优势，通过政府和社会资本合作，有效增加了基础设施和公共服务领域的投入，使其获得了超前发展，实现了“时间换空间、合作换资本”。PPP模式是一种思路和理念的转变，通过运作PPP项目，博山区把受困于财力多年来敢想不敢干、甚至不敢想的项目变成了现实。

（二）领导支持是保障

为加快项目建设步伐，区级层面建立了专门的议事机制。实行“一线工作法”，由区领导亲自挂包项目，点对点支持，对项目的前置审批开辟了绿色通道，现场解决问题，仅用两天就完成了项目公司的工商注册，提振了社会资本的信心，加快了项目落地开工和投资达效步伐。政府出资人作为全区最大的公有资产运营机构，能够为项目公司融资提供必要的支持，进一步提高了项目的可操作性和成功率。

（三）规范操作是前提

“适用领域要准、合作期限要长、实施主体要明、评价论证要实、合同管理要细”是山东省财政厅在项目管理上总结的五大规范操作要点。姚家峪生态养老项目涉及养老、环境保护、医疗、文化、农业等公共服务领域，合作期限30年，区政府授权区民政局作为项目实施机构，区财政局牵头开展物有所值评价和财政承受能力论证，签订了5章38条约3万字的合作合同，达到了“准、长、明、实、细”的要求。项目严格按照PPP模式操作指南5个阶段、19个步骤，程序严格，操作规范，公开透明，吸引了社会资本方的广泛参与，确保了有实力的社会资本方与政府合作共同建设姚家峪生态养老项目。

（四）选择有实力的社会资本方是基础

PPP项目通常为基础设施和公共服务领域，投资规模大、建设周期长，涉及面极广，一旦出现问题容易引发社会问题，在选择PPP合作伙伴时必须选择有实力的社会资本方。有实力的社会资本方专业性更强，眼界更宽， 项目的立意更高；有实力的社会资本方抵御风险的能力强，能大幅提高项目成功概率；有实力的社会资本方注重塑造品牌价值，社会责任感更强。政府和社会资本合作项目的合作关系是长期的、稳定的，形象地说，PPP是一场婚姻而不是婚礼，选择一个忠实可靠的伴侣是迈入成功婚姻殿堂的第一步。

（五）专业化运作是关键

政府和社会资本合作，政府须选择有实力的社会资本方，让专业的人做专业的事，各自发挥特长。就本项目而言，政府负责制定养老服务标准，按照标准进行监督和管理；社会资本方各自发挥本专业、本领域的优势，如中建二局擅长工程施工，泰和房地产开发公司拥有多年房地产开发营销经验，道联投资有投资管理经验，SPV公司引进了台湾先进的设计理念、管理经验和管理人才，实现了资源优势高度整合，真正达到了博采众长为我所用的目的。随着项目的顺利实施，必将早日实现投产达效。