以法治坝护江河安澜

为能源强国建设筑牢大坝安全底座

习近平总书记强调，要坚持人民至上、生命至上，统筹发展和安全，要求加强重点行业领域安全监管，从根本上消除事故隐患。水电站大坝安全直接关系人民群众生命财产安全和流域整体安全。近日，修订后的《水电站大坝运行安全监督管理规定》（以下简称《规定》）以国家发展改革委令2026年第47号公布，标志着我国水电站大坝运行安全治理在法治化轨道上迈出关键一步。此次修订站在新的历史起点，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，把更高水平安全要求深度嵌入大坝运行安全法治建设，为能源强国建设提供更加坚实的法治保障。

一、与时俱进，深刻认识《规定》修订对守护江河安澜的重大意义

回顾我国电力行业水电站大坝安全监管的法治进程，一条清晰的主线贯穿始终：能源电力体制虽经多次变革，但大坝安全监管体制、机制和技术队伍始终保持稳定，并随着形势的发展不断完善，逐步探索出了一套具有能源电力特色的水电站大坝运行安全监督管理体制机制。1987年，原水利电力部颁布《水电站大坝安全管理暂行办法》，开启电力行业大坝安全专门管理的先河；1989年，水电站大坝安全定期检查制度开始实施，成为保障大坝动态安全的重要制度安排；1991年，国务院颁布《水库大坝安全管理条例》，大坝安全管理正式走上法治轨道；2004年，原国家电力监管委员会颁布《水电站大坝运行安全管理规定》，并相继制定安全注册、定期检查、监测管理、除险加固、信息报送等配套规范性文件，建立起企业自主管理与政府严格监管相结合的工作机制；2013年，国家能源局与原国家电监会重组，大坝运行安全监管职责平稳交接；2015年，国家发展改革委以第23号令颁布现行《规定》，确立“国家能源局—派出机构—大坝中心—电力企业”四位一体监管体制。

这一体制机制经受了时间和实践的双重检验。自定期检查制度实施以来至2026年8月底，全国共完成1343座次大坝安全定期检查，查出险坝2座、病坝18座，提出整改问题共计3753条，2023年实现病坝清零。截至2026年8月，在国家能源局注册、备案的水电站大坝达729座，对应水电总装机容量3.5亿千瓦、水库总库容5262亿立方米。国家能源局及其派出机构、地方电力管理部门、大坝中心与电力企业协同发力，保证了电力行业水电站大坝运行平稳、总体安全，未发生垮坝、漫坝等事故。

水电在新型能源体系中具有基础性、支撑性作用。据国家能源局《2025年全国电力工业统计数据》，截至2025年底，我国水电装机容量达4.48亿千瓦，稳居世界首位；全世界装机规模最大的十座水电站我国占有五席，200米以上的高坝我国占有26%。《新型能源体系建设“十五五”规划》提出到2030年初步建成清洁低碳、安全高效的新型能源体系，水电的安全运行状况直接关系能源强国建设的成色。站在新的历史起点，修订《规定》是深入贯彻落实习近平总书记关于安全生产重要论述精神和党中央、国务院决策部署，全面落实《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国能源法》等上位法的重大举措，是适应新型能源体系建设和电力安全生产形势变化需要、提升水电站大坝运行安全治理能力、坚决防范遏制重特大事故、保障电力系统安全稳定运行和可靠供应的重要制度成果。

二、因时应势，清醒把握大坝运行安全面临的新挑战

大坝安全运行面临诸多新的风险挑战。一是极端气候事件趋多趋强，工程运行的外部条件更趋严苛。全球气候变化加速演进，极端强降雨、超标准洪水、超强台风以及破坏性地震、泥石流等灾害多发频发，2020年长江流域性大洪水、2021年河南郑州“7·20”特大暴雨、2023年海河“23·7”流域性特大洪水等事件，对大坝抗风险能力和流域水库群的调度能力构成严峻考验。二是开发重心向西南转移，工程条件与技术难度显著抬升。当前在建和规划工程多集中于西南地区，普遍具有高坝、高海拔、高边坡、高地震烈度、高水头、深厚覆盖层等特征，工程建设质量与全生命周期运行安全面临更大不确定性。三是抽水蓄能加快布局，新型工程带来新的监管课题。《新型能源体系建设“十五五”规划》提出到2030年抽水蓄能装机达到1.6亿千瓦左右，抽水蓄能进入集中建设投产期；“十五五”期间新注册、备案大坝数量预计将较“十四五”期间翻一番，总数突破900座，抽蓄电站大坝的集中建设与运行管理面临新的挑战。

与此同时，2021年修订的《中华人民共和国安全生产法》将安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制上升为法律要求，2024年颁布的《中华人民共和国能源法》进一步明确了能源主管部门的安全监管职责。上位法的新规定新要求均需在部门规章层面予以承接落实。形势之变驱动制度之变，对2015年《规定》进行系统修订，正当其时、势在必行。

三、综合施治，构建系统协调的大坝安全法治体系

本次《规定》修订严格依照《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国能源法》《水库大坝安全管理条例》等上位法进行修改完善，并与《中华人民共和国防洪法》有关汛期水库运用的规定相衔接，使规章与上位法保持一致。《规定》共七章四十一条，包括总则、运行管理、定期检查和特种检查、注册登记、监督管理、法律责任、附则，适用于以发电为主且总装机容量五万千瓦及以上的大、中型水电站大坝。

一是依照《中华人民共和国安全生产法》第二十一条，在总则第四条增加“构建大坝运行安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制”。这一机制源自危险化学品、煤矿等行业的安全实践，遏制重特大事故的有效性已经充分检验。其要义在于构筑两道防线：先辨识管控风险，解决“认不清、想不到”的问题；再排查治理隐患，解决“管不住、治不好”的问题，从而把风险控制在隐患形成之前、把隐患消灭在事故之前。写入总则，使“安全第一、预防为主、综合治理”的方针在大坝安全领域有了具体的制度载体和可考核的工作抓手。二是依照《中华人民共和国安全生产法》第十条和《水库大坝安全管理条例》第三条、第四条，在第五条增加“地方各级人民政府电力管理部门依法依规依职责负责本辖区大坝运行安全监督管理”。地方电力管理部门是电力行业的大坝主管部门，大坝安全涉及应急救援等工作，离不开属地安全管理。这一修改与“三管三必须”的要求相衔接，为央地协同监管提供了制度依据。三是依照《中华人民共和国防洪法》第四十四条关于汛期水库运用“必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督”的规定，参照水利部《长江流域控制性水工程联合调度管理办法（试行）》“电调（航调）服从水调、区域服从流域、局部服从全局”的原则，在第十一条明确“水库调度和发电运行应当以确保大坝运行和流域安全为前提，遵循电调服从水调、区域服从流域、局部服从全局的原则”，强化水库调度刚性约束。四是依照《中华人民共和国能源法》等法律，明确国家能源局及其派出机构、地方电力管理部门、大坝中心的职责分工，在总则中厘清各方责任边界。

四、关口前移，推动大坝安全治理由“治已病”向“治未病”转型

立法导向是制度设计的逻辑起点。大坝一旦失事，后果具有瞬时扩散、全域传导的特点，单纯依靠事故发生后的应急处置，无法从根源上化解系统性风险；若能在大坝安全事故发生前加强管理维护，及时分析研判有关信息、采取有效防范措施，就有可能避免事故发生或减少损失。修订后的《规定》统筹高质量发展和高水平安全，进一步突出事前预防作用。

一是将双重预防机制写入总则。《规定》要求电力企业将风险防控嵌入大坝运行全链条，以降低大坝安全风险至可接受程度为导向，贯穿日常运行维护、安全状况评价、工程隐患治理、应急管理、降等退役等各个环节。二是细化工程隐患处置措施。《规定》第二十三条明确“大坝较大及以上工程隐患的治理应当进行专项设计、审查、施工和验收”；第三十一条进一步规定“派出机构、地方电力管理部门应当对电力企业重点安全风险管控和重大事故隐患治理工作进行检查”。相比2015年《规定》，检查主体由派出机构扩大至派出机构与地方电力管理部门，检查对象由“病坝治理、险坝除险加固”等情形扩展为重点安全风险管控和重大事故隐患治理，改以隐患严重程度而非大坝安全等级为标尺，推动电力企业把功夫下在平时。三是强化应急管理。电力企业应当制定大坝运行安全应急预案，建立与地方政府、相关单位的应急联动；遇有超标准洪水、地震、地质灾害、大体积漂浮物等突发事件，应当按照规定启动应急响应，采取必要措施保障大坝安全，并及时报告派出机构、地方电力管理部门、大坝中心以及地方政府应急、水利、交通运输等相关管理部门。

五、健全机制，构建大坝安全监督管理闭环链条

大坝安全评价与注册是掌握大坝动态安全状况的核心制度安排。修订后的《规定》进一步健全大坝安全评价制度，形成“定期检查—特种检查—等级评定—注册管理”的闭环管理链条。

一是规范定期检查制度。定期检查一般每五年进行一次，检查时间一般不超过一年半；工程完成竣工安全鉴定后五年期满前一年内应启动首次定期检查，工程完建后五年内未完成竣工安全鉴定的，应在期满后六个月内启动；首次定期检查后，定期检查间隔可以根据大坝安全风险情况动态调整，但不得少于三年或者超过十年。二是完善特种检查制度。大坝遭受超标准洪水或者破坏性地震等自然灾害以及其他严重事件后，由大坝中心受国家能源局委托对大坝进行特种检查，重新评定大坝安全等级。三是明确三级安全等级评定。大坝安全等级分为正常坝、病坝和险坝三级，并逐项明确病坝、险坝的评定情形，使评定工作有章可循。四是完善注册登记制度。大坝安全注册等级根据管理实绩考核结果分为甲、乙、丙三级，甲级注册登记证有效期五年，乙级、丙级三年；已运行甲级大坝评定为病坝的降为丙级，评定为险坝的注销注册登记证，完成隐患治理后再行确定相应等级，形成“评定—注册—降级—注销—再注册”的动态管理机制。五是规范险情处置。大坝评定为险坝后，电力企业应当立即降低水库运行水位直至放空水库；病坝治理前或者治理过程中，如情况恶化或者发生重大险情，应当降低水库运行水位，极端情况下如有必要应当放空水库，坚决把人民生命财产安全放在首位。

六、明责共治，构建大坝安全多元协同新格局

权责明晰、覆盖全面的安全责任体系是实现大坝安全共管共治的前提。修订后的《规定》适应电力体制改革和属地管理实践需要，构建了立体化、全链条安全责任网络。

一是压实电力企业主体责任。《规定》明确电力企业是大坝运行安全的责任主体，应当建立健全大坝运行安全组织体系和应急管理体系，落实双重预防机制；委托专业技术服务单位承担大坝运行安全分析、监测、测试、检验、检查、维护等具体工作的，明确大坝运行安全责任仍由委托方承担，防止“以包代管”。二是强化行业监管责任。《规定》明确国家能源局负责大坝运行安全综合监督管理，派出机构负责辖区监管，大坝中心负责大坝运行安全技术监督管理服务，为国家能源局及其派出机构开展监督管理提供技术支持，受国家能源局委托开展定期检查、特种检查和注册检查。三是明确属地保障责任。《规定》第五条新增地方电力管理部门依法依规依职责负责本辖区大坝运行安全监督管理，推动形成“企业主责、行业监管、属地保障、社会协同”的多元共治格局。四是推动监管公开透明。国家能源局定期公布大坝安全注册登记和定期检查情况，派出机构、地方电力管理部门对电力企业执行国家有关安全法律法规和标准规范的情况进行监督检查，发现重大安全隐患应当责令立即整治，以公开促公正、以透明保公信。

七、严明责任，彰显法治刚性约束

完备严密的法律责任体系是法规落地见效的根本保障。2021年新修订的《安全生产法》对各类情形、各责任主体的处罚规定均有提高，《规定》需与之有效衔接。

修订后的《规定》对标新《安全生产法》，大幅加大违法成本和惩治力度，补齐法律责任短板。一是明确阶梯式处罚标准。依据《中华人民共和国安全生产法》第九十七条、第一百零一条、第一百零二条、第一百一十条等条文，对未按规定开展并如实记录安全生产教育和技术培训、未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报、未制定大坝运行安全应急预案、未建立双重预防机制等行为，设定明确的罚款额度、责令改正及停产停业整顿等法律责任，区分一般违法、情节严重、造成严重后果等不同情形，设置差异化处罚标准。

二是加大瞒报谎报迟报事故惩戒力度。电力企业对大坝安全事故隐瞒不报、谎报或者迟报的，对其主要负责人处上一年年收入百分之六十至百分之一百的罚款，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

三是明确技术服务单位追责。从事大坝安全分析、监测、测试、检验等专业技术服务的单位出具失实、虚假报告的，依法予以处罚，构成犯罪的，追究刑事责任。

四是强化监管人员问责。国家能源局及其派出机构、地方电力管理部门、大坝中心人员未按照本规定履行大坝安全监督管理职责的，由所在单位责令限期改正；存在徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守行为的，依法给予处分，构成犯罪的，追究刑事责任，形成“企业追责、监管问责、刑事震慑”的多层次问责链条。

法者，治之端也。从1987年《水电站大坝安全管理暂行办法》到今天的全面修订，近四十载薪火相传，我国大坝安全监管体制机制在电力体制变革的浪潮中始终保持稳定、不断完善，走出了一条具有能源电力特色的水电站大坝安全治理之路。修订后的《规定》划定了水电站大坝运行安全法治红线，制度体系的生命活力和效能充分释放关键在于落地执行。要健全配套制度体系和企业内部管理制度，把法治要求贯穿大坝规划、建设、运行、应急及退役各环节，加强政企联动、央地协同，系统防范化解大坝安全风险，持续以大坝高水平安全支撑保障能源高质量发展，为加快建设能源强国筑牢坚实的大坝安全底座。

（大坝安全监察中心）